Introducción a las ayudas estatales

Guía Out-Law | 16 Apr 2019 | 12:57 pm | 10 min. de lectura

En virtud de las normas de la Unión Europea, es ilegal que los estados de la Unión Europea concedan ayudas financieras a determinadas empresas y no a otras de forma que se altere la competencia leal.

Se denominan ayudas estatales y la Comisión Europea y los tribunales nacionales aplican las normas que las limitan.

Las ayudas estatales están reguladas por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Estas normas disponen que la Comisión Europea debe otorgar una autorización previa para cualquier ayuda estatal y que los estados no deben concederlas salvo que así lo autorice la Comisión. Si la ayuda se concediera sin dicho permiso, se considerará casi siempre ilegal de forma automática y se podría solicitar su devolución a la organización que la recibió.

Existen dos excepciones a esta norma: cuando el importe en cuestión es pequeño o cuando está amparado por el Reglamento general de exención por categorías.

¿Qué son las ayudas estatales?

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone que "serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, en cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

Lo anterior ha cristalizado para dar lugar a una prueba de cuatro partes habitualmente empleada para dirimir si ciertas acciones constituyen ayudas estatales. La prueba es acumulativa y solo se entenderá que existe una ayuda estatal si se satisfacen las cuatro partes. Para que se considere ayuda estatal, es preciso que cumpla los siguientes requisitos:

  • que la ayuda se conceda por parte del estado o con los recursos estatales
  • que se conceda a una entidad específica
  • que, por consiguiente, cree una ventaja selectiva
  • que la transferencia de recursos altere o tenga el potencial de alterar, la competencia y el comercio entre los estados de la Unión Europea.

Algunos ejemplos de ayudas estatales son:

  • subvenciones o subsidios estatales directos, como las ayudas de rescate;
  • exenciones fiscales y de la Seguridad Social;
  • préstamos a un tipo de interés bonificado;
  • fianzas y garantías con condiciones favorables;
  • subvenciones o préstamos bonificados;
  • ventas de terrenos o construcciones a un precio inferior al valor de mercado;
  • cancelaciones de deuda;
  • condonaciones de beneficios u otro tipo de rentabilidad de fondos públicos;
  • ayudas para exportaciones;
  • incentivos para atraer inversiones a una región;
  • condonaciones de responsabilidades (por ejemplo, los pagos de la Seguridad Social por parte de un empleador o cánones de licencia).

La prueba de cuatro partes

Parte uno: "recursos estatales"

Los "recursos estatales" comprenden las administraciones locales y centrales junto con organismos públicos o privados que emplean recursos estatales o controlados por el estado. Una "transferencia de recursos" puede ser positiva, como una subvención, o negativa, como una rebaja fiscal o un préstamo a un tipo de interés inferior al del mercado. Si la transferencia mejorara la posición financiera neta del beneficiario, o evitara que empeorara, probablemente constituirá una transferencia de recursos estatales.

Parte dos: "a una empresa"

Requiere una evaluación de si el beneficiario de la ayuda estatal es una "empresa" de acuerdo con el significado de las normas. Una empresa es una entidad de cualquier forma legal que desarrolla una actividad económica. Es así incluso en el caso de que el beneficiario sea una empresa pública, una organización sin ánimo de lucro o, incluso, una organización benéfica, siempre que desempeñe una actividad económica en competencia con otros operadores.

Parte tres: "ventaja selectiva"

Para determinar si cualquiera de las partes obtendrá una "ventaja" es preciso analizar si la empresa que recibe cierta ventaja económica no podría haberla obtenido en condiciones de mercado normales.

Parte cuatro: "potencial para alterar la competencia"

El aspecto más importante de esta última parte de la prueba es determinar si la ventaja selectiva conferida a la empresa tiene el potencial de alterar la competencia, pero no existe el requisito de probar la alteración real. Por consiguiente, como norma general, resulta sencillo satisfacer esta parte de la prueba y con frecuencia se considera que la ventaja selectiva tiene el potencial de alterar la competencia.

La prueba del principio del inversor en una economía de mercado

Para ayudar con la tercera parte de la prueba, para determinar si la ayuda estatal ha concedido una ventaja económica, se puede emplear la prueba del principio del inversor en una economía de mercado. Esto plantea la pregunta: en circunstancias equivalentes, ¿un inversor privado habría concedido dichos importes o habría respaldado al beneficiario si operara en condiciones normales de economía de mercado?

La prestación puede adoptar diversas formas y puede incluir préstamos, fianzas e inyecciones de capital, sin embargo, independientemente de la forma que adopte, el organismo público que la respalda debe comportarse igual que lo haría un inversor privado en circunstancias similares.

Los inversores privados no ofrecen ninguna ventaja a otras partes sin solicitar una compensación a cambio. La única motivación de un inversor privado en condiciones normales de mercado es la posibilidad de obtener beneficios o un rendimiento de la inversión e ignora cualquier otro objetivo, como la reducción del desempleo o el aumento de la inversión regional.

Las evaluaciones de la prueba del principio del inversor en una economía de mercado no se llevan a cabo con carácter retroactivo y es preciso analizar los hechos disponibles en el momento en que el organismo público correspondiente tomó la decisión de invertir. No se evaluará la medida financiera o la inversión a posteriori y será irrelevante si la inversión termina resultando rentable si en un principio no había un beneficio realista para el organismo público.

Cumplimiento de las ayudas estatales con otros instrumentos

Existen dos excepciones a la aplicación de las normas de las ayudas estatales.

Reglamento general de exención por categorías (GBER, por sus siglas en inglés)

Algunos tipos de ayudas están exentas en virtud del Reglamento general de exención por categorías, y la exención de un proyecto dependerá de su tipo, de la forma que tenga la ayuda y de las condiciones relativas a la concesión de la misma.

El nuevo Reglamento general de exención por categorías se publicó en mayo de 2014 y entró en vigor el 1 de julio de 2014. Sirvió para ampliar notablemente el alcance de las ayudas preaprobadas e incluir varias categorías nuevas de ayudas.

Los estados no tendrán la obligación de notificar a la Comisión para que apruebe que las medidas de la ayuda estatal están amparadas por las disposiciones del Reglamento general de exención por categorías.

Reglamento de minimis

En virtud del Reglamento de minimis, la ayuda se puede conceder si no supera los 200 000 € en un periodo fiscal de tres años.

Notificación

Si no correspondiera ninguna exención y la prueba de cuatro etapas determinara que dicha actividad reúne los requisitos para considerarse ayuda estatal, es preciso notificar la propuesta a la Comisión. El artículo 108, apartado 3) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone que la notificación debe realizarse con suficiente antelación para permitir que la Comisión aporte sus comentarios. Si considerara que la propuesta no fuera compatible con el mercado interno, tomará las medidas oportunas y el estado no debe ejecutar las acciones propuestas hasta que se haya tomado una decisión definitiva.

Las normas disponen específicamente que no se debe aplicar una ayuda estatal antes de efectuar la notificación y recibir una respuesta positiva por parte de la Comisión, lo que se conoce como la obligación de suspensión.

Infracción de la obligación de suspensión

La Comisión tiene facultades limitadas si un estado no procede a aplicar las medidas. Debe realizar una evaluación integral y, con frecuencia, prolongada sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado interno antes de poder ordenar la recuperación de la misma, independientemente de que se haya incumplido o no la obligación de suspensión.

La Comisión puede solicitar provisionalmente la recuperación de la ayuda a la espera de una decisión definitiva, pero solo en circunstancias excepcionales, como cuando no existan dudas sobre el carácter de ayuda estatal de la medida, haya urgencia para actuar y existan riesgos graves de que un competidor sufra perjuicios considerables e irreparables.

También existe otro planteamiento. La obligación de suspensión tiene un "efecto directo", que significa que los tribunales nacionales podrían tomar todas las medidas necesarias para subsanar la infracción de dicha obligación, incluida la solicitud de recuperación íntegra de los pagos ya efectuados. A diferencia de la Comisión, los tribunales nacionales pueden solicitar la recuperación de ayudas ilegales, independientemente de si son compatibles o no con el mercado interno, porque la evaluación de la compatibilidad de una medida es responsabilidad exclusiva de la Comisión. Así se garantiza un proceso de recuperación más ágil del que puede aplicar la Comisión.

Impugnación

Reclamaciones ante la Comisión

Cualquier persona puede presentar una reclamación ante la Comisión siempre que pueda demostrar que tiene un interés. Como consecuencia, son los competidores de los beneficiarios de ayudas estatales quienes suelen presentar las reclamaciones.

El proceso de la Comisión es muy flexible, de forma que variará según el caso.

Las principales etapas de una reclamación relacionada con el Reino Unido son:

  • una vez presentada la reclamación, probablemente la Comisión notificará a las autoridades del Reino Unido;
  • el departamento de ayudas estatales del Ministerio de Empresa, Innovación y Cualificaciones colaborará con la autoridad competente del Reino Unido para resolver la cuestión y guiar a dicha autoridad en el proceso;
  • la Comisión puede solicitar información a las autoridades del Reino Unido y disponer un plazo específico para recibir una respuesta;
  • la Comisión decidirá si existen fundamentos para la reclamación. Si no fuera así, podría negarse a seguir estudiando el caso;
  • alternativamente, la Comisión puede continuar su estudio; para ello, podrían requerirse solicitudes adicionales de información o la Comisión podría emprender una investigación formal. Esto último podría suponer que la Comisión impusiera un requerimiento judicial en el Reino Unido para evitar futuros pagos de las ayudas. En circunstancias extremas, como cuando exista urgencia y un riesgo grave e irreparable de perjuicios para un competidor, la Comisión podría solicitar la recuperación temporal de dicha ayuda.

Hay un periodo de limitación de 10 años para la recuperación de ayudas ilegales. El plazo comienza a partir de la fecha en que se concede la ayuda al beneficiario. No obstante, hay diversos sucesos que pueden interrumpir el plazo, de forma que, en realidad, el periodo suele alargarse más de 10 años.

Impugnación judicial a un tribunal nacional

Las impugnaciones judiciales contra ayudas estatales ilegales han sido relativamente escasas en el Reino Unido. El método preferido de impugnación fue la reclamación ante la Comisión Europea. Sin embargo, si bien las reclamaciones a la Comisión Europea se pueden realizar gratuitamente, pueden tardar mucho en resolverse. Esta puede ser la razón por la que, en los últimos años, se ha registrado un aumento en la cantidad de impugnaciones judiciales a las ayudas estatales en el Reino Unido.

Las impugnaciones judiciales a las ayudas estatales en el Reino Unido se realizan mediante una revisión judicial interpuesta en el Tribunal Supremo. Con toda probabilidad, la impugnación se fundamentaría en la alegación de que la decisión de concesión de determinada ayuda incurrió en la ilegalidad o en la extralimitación en el ejercicio de facultades, es decir, que el estado no disponía de las facultades para tomar dichas medidas. Salvo que se apruebe lo contrario específicamente, las ayudas estatales se consideran ilegales.

Las partes que han presentado impugnaciones anteriormente han exigido la reparación de los perjuicios por las pérdidas sufridas como consecuencia de la concesión de determinada ayuda, normalmente a uno de sus competidores. También han interpuesto requerimientos judiciales contra la autoridad otorgante de la ayuda para evitar que la conceda o que siga haciéndolo. Este requerimiento judicial sería una medida cautelar a la espera de una decisión judicial o, posiblemente, incluso una reclamación ante la Comisión.

No obstante, una decisión reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha cambiado el panorama en el que se plantean las decisiones judiciales de las ayudas estatales nacionales. El veredicto en el caso de la aerolínea Lufthansa y el aeropuerto de Frankfurt-Hahn ha concedido a los tribunales nacionales la capacidad de solicitar la devolución de la ayuda estatal supuestamente ilegal antes de que la Comisión haya llegado a una conclusión definitiva en su investigación.

Todavía se desconoce cómo se aplicará o se adoptará en cada estado de la Unión Europea este veredicto europeo. No obstante, existe la preocupación de que este veredicto pudiera resultar en la solicitud de un reembolso como medida cautelar, similar a un requerimiento judicial cautelar. No obstante, la diferencia radica en que en lugar de solicitarse para impedir algo, podría solicitarse al beneficiario de la ayuda que la reintegrara activamente.

Esto podría dar pie a que los recusantes abusivos intervinieran en las medidas de la ayuda a sus competidores y obtuvieran una orden de reembolso, algo que podría ser muy perjudicial para el bienestar financiero del beneficiario de la ayuda, sin el escrutinio experto de la Comisión.

Las revisiones judiciales tienen un plazo de limitación de tres meses.

Consecuencias de las ayudas estatales ilegales

Únicamente la Comisión, con la supervisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, puede determinar si cierta ayuda estatal ilegal es compatible con el mercado interno. Cuando así lo hiciera, puede imponer la obligación de que el estado recupere la ayuda en cuestión, con intereses a partir de la fecha de concesión. Esto podría suponer que la organización que recibió la ayuda estatal ilegal sufriera graves consecuencias financieras ya que, al reembolsar la ayuda, su flujo de caja o sus fondos podrían verse reducidos significativamente. Adicionalmente, es probable que la autoridad que concedió la ayuda estatal ilegal sufra perjuicios en su reputación.

Sin perjuicio de la competencia exclusiva de la Comisión en relación con la compatibilidad de la ayuda con el mercado interno, el tribunal nacional puede dirimir cuestiones de responsabilidad dimanantes de la concesión de ayudas ilegales. El tribunal nacional tiene la facultad de solicitar la recuperación de ayudas estatales supuestamente ilegales a la espera de la decisión definitiva de la Comisión Europea sobre su compatibilidad, imponer medidas cautelares, conceder una indemnización por daños y perjuicios o adoptar otras medidas necesarias para reparar la ilegalidad de la ayuda.