International verknüpfte Emissionshandelssysteme könnten Kyoto-Gutschriften ersetzen

Das 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll war der erste völkerrechtlich bindende Vertrag zur Bekämpfung des Klimawandels und enthielt erstmals verbindliche Begrenzungs- und Reduzierungsverpflichtungen für den Emissionsausstoß. Nachfolger des Kyoto-Protokolls ist das Übereinkommen von Paris, auch als Pariser Klimaabkommen bezeichnet. Dieses legt unter anderem das konkrete Ziel fest, die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, den Temperaturanstieg tatsächlich auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen.

Anders als das Kyoto-Protokoll, schreibt das Pariser Klimaabkommen jedoch keine verbindliche Implementierung eines Emissionshandelssystems vor. Die unterzeichnenden Staaten sind vielmehr selbst frei in ihrer Herangehensweise, wie sie die ihnen durch das Übereinkommen gesetzten Klimaziele erreichen. Das nach den Vorgaben des Kyoto-Protokolls entwickelte Emissionshandelssystem der EU (EU-ETS) bleibt dennoch in Kraft.

Der Handel mit Emissionsrechten wurde als entscheidendes Element zum Erreichen der Klimaschutzziele der teilnehmenden Industriestaaten im Kyoto-Protokol verankert. Darauf basierend wurde das EU-ETS entwickelt und mit bestimmten Mechanismen des Kyoto-Protokolls verknüpft: Ein in der EU ansässiges Unternehmen konnte sich internationale Gutschriften aus Joint-Implementation- und Clean Development-Projekten anerkennen und in EU-Zertifikate umtauschen lassen. Diese Herangehensweise verband bislang das EU-ETS mit den Instrumenten und Mechanismen des Kyoto-Protokolls.

Dies ist nun nicht mehr möglich. Diese Kyoto-Mechanismen im EU-ETS könnten jedoch bald durch Verknüpfungen mit anderen nationalen Emissionshandelssystemen ersetzt werden.

Jede Verknüpfung (Linking) ist ein Schritt zu einem globalen Handelssystem, da es die Kosteneffizienz steigert und Wettbewerbsverzerrungen durch einen einheitlichen Emissionspreis entgegenwirkt. Es ist jedoch wichtig, dass die zu verbindenden Systeme ähnlich anspruchsvoll gestaltet sind. Dies setzt stringent festgesetzte Emissionsobergrenzen sowie vergleichbare Bemessungsgrundlagen, Kontrollmechanismen und Sanktionierungsmöglichkeiten voraus.

Zwar haben viele Entwicklungsländer noch keine nationalen Emissionshandelssysteme und daher mag das Linking zum jetzigen Zeitpunkt noch keinen ausreichenden Ersatz für die auf dem Kyoto-Protokoll basierenden internationalen Gutschriften darstellen. Jedoch ist die Entwicklung eines globalen Emissionshandels ein ehrgeiziges Ziel, das zur Eindämmung des Klimawandels verfolgt werden sollte.

Das EU-Emissionshandelssystem

In der Europäischen Union wurde das EU-ETS, basierend auf dem Kyoto-Protokoll, bereits 2005 gesetzlich eingeführt. Es ist das zentrale Politikinstrument zur Reduktion von Treibhausgasen, wobei sich die EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Lastenteilungsverordnung jeweils zu nationalen Klimaschutzzielen verpflichtet haben.

Im Gegensatz zum internationalen Emissionshandel im Einklang mit dem Kyoto-Protokoll sind die Marktteilnehmer im EU-ETS nicht Staaten, sondern Unternehmen beziehungsweise Betreiber bestimmter emissionsintensiver Industrieanlagen, welche gemäß nationaler Allokationspläne Emissionsberechtigungen zugewiesen bekommen.

Alle großen Strom- und Wärme-Erzeuger sind verpflichtet, am EU-ETS teilzunehmen, ebenso bestimmte Bereiche der Industrie und seit 2012 auch Luftfahrzeugbetreiber. Von Anfang an verpflichtet waren die Industriebranchen der Eisen- und Stahlverhüttung, Kokereien, Raffinerien und Cracker, Zement- und Kalkherstellung, Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie sowie die Papier- und Zelluloseproduktion. Im Jahr 2013 wurde der EU-ETS auf die Branchen der chemischen Industrie, der Nichteisenmetalle, sonstige Verbrennungen und mineralverarbeitende Industrien erweitert. Insgesamt sind laut Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit „derzeit rund 11.000 Anlagen und einige hundert Luftfahrzeugbetreiber in ganz Europa emissionshandelspflichtig.“ Dies entspricht rund 40 Prozent aller europäischen Treibhausgasemissionen. 

Die EU legt eine Obergrenze (Cap) für die Treibhausgasemission fest. Die Emissionen aller Verpflichteten sind auf diese Gesamtmenge begrenzt. Ein klimapolitisch anspruchsvolles Cap sorgt dafür, dass das Recht, Treibhausgase zu emittieren, ein knappes Gut wird. Unternehmen, die zu den vom EU-ETS erfassten Branchen zählen, müssen für jede ausgestoßene Tonne an Treibhausgasen ein Emissionszertifikat der EU (European Union Allowance/EUA) besitzen. Die Anzahl der ausgegebenen Emissionsberechtigungen bemisst sich dabei an den historischen Emissionen des Emittenten – bezogen auf ein bestimmtes Basisjahr – abzüglich einer bestimmten Reduktionsverpflichtung.

Die EU gibt die Zertifikate auf zwei Wegen heraus: Mittels kostenlosem Zuteilungsverfahren (grandfathering) und kostenpflichtiger Auktion. Mittlerweile wird die Mehrzahl der Zertifikate über Auktionen ausgegeben. An den Auktionen kann jedes Unternehmen teilnehmen. Stößt ein Unternehmen mehr Treibhausgase aus, als durch die ihm kostenlos zugeteilten Zertifikate gedeckt wird, muss es Zertifikate bei den Auktionen ersteigern oder auf dem Sekundärmarkt nachkaufen, wo andere Unternehmen ihre nicht selbst benötigten Zertifikate weiterverkaufen. In diesem Fall realisieren also andere Marktteilnehmer aufgrund der festgelegten Gesamtzahl an Emissionsrechten im System eine entsprechend größere Reduktion. Die politisch festgelegten Höchstgrenzen für die Ausgabe von Zertifikaten und die Aktivitäten des Sekundärmarkts sorgen dafür, dass Treibhausgas-Emissionen einen Preis erhalten, der sich am Markt bildet.

Möglichkeiten der internationalen Verknüpfung

Das EU-ETS lässt sich mit anderen nationalen Handelssystemen verknüpfen, sofern sie in ihren Grundsätzen ähnlich und somit kompatibel sind, indem sie Emissionsgutschriften des anderen Systems für ihre Reduktionsverpflichtungen anerkennen. Seit 2020 greifen das System der EU und das der Schweiz ineinander – die EU erkennt Schweizer Zertifikate an und die Schweiz akzeptiert europäische Zertifikate, ein Zertifikate-Handel zwischen Unternehmen in der EU und der Schweiz ist somit möglich. Seit 2014 steht die EU in diesem Bereich auch im Gespräch mit China und unterstützt China beim Aufbau eines eigenen Emissionshandelssystems.

Weltweit sind nach der Einführung des EU-ETS im Jahr 2005 weitere nationale und regionale Emissionshandelssysteme entstanden. Die Verbindung von Emissionshandelssystemen aus allen Sektoren, nicht nur aus den bereits in dem System der Europäischen Union aufgenommenen, durch Linking kann zu einem globalen Emissionsmarkt führen, da es größere und liquidere Märkte schafft. Ein solcher Markt stellt eine kosteneffiziente Lösung dar, um Treibhausgasemissionen nicht nur regional, sondern weltweit zu mindern und den Klimaschutz zu stärken.

Erfahren Sie mehr über den in Deutschland neu eingeführten nationalen Emissionshandel für die Sektoren Wärme und Verkehr.